La transition écologique mérite un nouveau contrat social

L’Europe subit depuis 2021 des chocs douloureux sur les prix des énergies qui résultent du cumul de plusieurs facteurs : la reprise de l’activité économique après la crise du Covid-19, la guerre en Ukraine qui a contraint les approvisionnements en gaz et en pétrole, les effets de ce conflit sur le marché européen de l’électricité.

Ce contexte d’énergie rare et chère est douloureux, mais il donne un signal politique et économique fort : il souligne l’importance de diversifier les approvisionnements pour assurer notre sécurité énergétique et l’intérêt d’une sobriété pour réduire nos besoins. Ces efforts feront baisser les factures et préserveront nos capacités d’investissement ; mais elles feront aussi refluer les prix des énergies fossiles, au risque de relâcher les efforts de transformation profonde de nos modes de production, de consommation et de vie, nécessaires pour atteindre nos objectifs climatiques.

Aujourd’hui, comment maintenir ce signal politique et économique fort, d’une manière équitable et économiquement viable ?

La crise des « gilets jaunes » comme déclencheur

Avant la révolte des « gilets jaunes » (2018), qui a mené au gel de la taxe carbone, c’est la progression de la fiscalité énergétique qui devait jouer ce rôle de signal. Cette politique était prise isolément et considérée comme un sujet plutôt technique : sa valeur était déterminée par les experts, ses modalités instaurées par l’administration, sa hausse votée par les parlementaires.

L’épisode des « gilets jaunes » a mis en lumière les limites de cette approche : la valeur du carbone, qui renchérit les énergies fossiles et nous incite à réduire nos consommations, rénover, acheter de nouveaux équipements, restructurer nos systèmes productifs et respecter les nouvelles normes et obligations, a de très larges implications économiques, sociales et politiques. Ces dernières doivent être envisagées et débattues collectivement.

Rappelons que par « valeur du carbone », on entend la valeur que l’économie et notre société donnent aux actions mises en œuvre pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, notamment via les taxes, subventions, quotas, normes et réglementations, etc.).

Diagnostiquer les difficultés et les solutions

Pour trouver des réponses plus complètes à ces difficultés, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) a organisé tout au long de l’année 2021 une série de séminaires sur les conditions sociales, économiques, juridiques et politiques qui permettraient d’instituer une valeur croissante et équitable du carbone.

Ce travail collectif, qui a impliqué plus d’une trentaine d’intervenants et de 250 participants, vise à offrir un diagnostic partagé des difficultés, des pistes de solution, des arbitrages principaux et des voies de compromis possibles entre nos objectifs sociaux, économiques et écologiques.

Résultat de ces consultations, le document « Pour un contrat social de transition. Propositions pour une réforme équitable de la valeur du carbone »⁽¹⁾ propose 4 principes et 10 recommandations pour construire une politique cohérente de conciliation de ces objectifs. Ces propositions se fondent sur une revue approfondie de la littérature disponible et un rapport d’analyse détaillée⁽²⁾.

Plusieurs enjeux ressortent de ce diagnostic.

La valeur du carbone doit progresser

Le premier enjeu concerne la nécessité de faire progresser la valeur du carbone. Si, sur une longue période, les énergies fossiles bon marché ont permis une démocratisation de services énergétiques, elles ont construit nos dépendances actuelles. Et il serait contre-productif de maintenir artificiellement des prix bas.

Une heure de travail au SMIC suffit aujourd’hui à financer l’essence pour parcourir 100 km. Il en fallait six en 1960.

Depuis les années 1960, le prix réel des carburants et la fiscalité des énergies fossiles sont en effet restés globalement stables⁽³⁾, alors même que l’efficacité énergétique des véhicules s’est fortement améliorée.

Une heure de travail au SMIC suffit aujourd’hui à financer l’essence pour parcourir 100 km. Il en fallait six en 1960. En revanche, un logement ancien en centre-ville coûte aujourd’hui sept fois plus cher qu’alors⁽⁴⁾.

La baisse du prix de la mobilité, longtemps vécue comme un progrès social, est devenue un piège pour les populations dépendant fortement de l’automobile, pour la qualité de l’air et pour le climat. Un piège pour ceux qui ont des horaires atypiques, qui vivent hors des centres-villes ; pour les agriculteurs, les routiers, les pêcheurs, dont le mode de vie repose encore sur l’usage quotidien des énergies fossiles.

Payer la rente des pays exportateurs d’énergies fossiles

Une faible valeur du carbone coûte cher aussi au plan macroéconomique et pour les finances publiques. La facture des importations d’énergie fossile est élevée et les subventions pour limiter les hausses de prix importantes.

La facture énergétique extérieure a ainsi plus que doublé, passant de 45 milliards d’euros en moyenne avant 2021 à plus de 100 milliards en 2022⁽⁵⁾.

La part des revenus des Français qui a été consacrée à payer la rente des pays exportateurs avait déjà pratiquement doublé lors de la première décennie 2000⁽⁶⁾. Le « bouclier tarifaire », qui a pour objectif de limiter l’augmentation des prix de l’énergie pour les consommateurs français, coûtera de l’ordre de 45 milliards de fonds publics en 2023, soit 1,7 point de PIB, après avoir coûté près de 35 milliards en 2022⁽⁷⁾. Au total, ce sont autant de milliards d’argent public qui ne sont plus disponibles pour consommer, investir, financer la transition écologique ou notre protection sociale.

Pour rappel, le rapport Quinet (2019)⁽⁸⁾ estimait que la valeur du carbone (exprimée en euros par tonne de CO₂) devrait progresser à environ 250 € en 2030, 500 € en 2040, 800 € en 2050, pour pouvoir atteindre l’objectif de neutralité carbone.

Des politiques de conciliation

Quelle que soit la combinaison de taxes, normes et obligations à instaurer, il s’agit de l’ordre de grandeur des coûts que les entreprises, ménages et administrations publiques devront assumer pour réduire les émissions et financer les investissements nécessaires. Pour toutes ces raisons, la discussion doit porter sur la façon la moins coûteuse socialement et économiquement de relever la valeur du carbone.

Les politiques publiques à privilégier sont donc celles qui suppriment progressivement les subventions aux énergies fossiles et renforcent la valeur du carbone, tout en conciliant ces objectifs avec ceux de protection des ménages et des entreprises vulnérables, de financement des alternatives bas carbone, de maîtrise des coûts de production, de l’inflation et des déficits.

Trois sujets majeurs de négociation se trouvent au cœur de ces « politiques de conciliation ».

Considérer l’ensemble des finances publiques

Un bon équilibre doit être trouvé entre des ressources nouvelles – apportées par les hausses de fiscalité environnementale, les baisses de dépenses fiscales et budgétaires défavorables à l’environnement –, et des besoins en dépenses nouvelles.

Dans ce cadre, se limiter à considérer la fiscalité environnementale et l’usage de ses recettes n’est pas suffisant. Par exemple, une augmentation de 18 €/an de fiscalité carbone dès 2023 pour atteindre 230 €/tCO₂ en 2030 rapporterait environ 5 milliards de plus par an, ce qui est insuffisant pour financer l’ensemble des dépenses nouvelles.

Le Think Tank I4CE estime que le supplément d’investissements publics nécessaires pour atteindre les objectifs de la deuxième stratégie nationale bas carbone serait de l’ordre de 24 milliards de plus d’ici à 2030⁽⁹⁾.

Les recettes d’une hausse (encore hypothétique) de fiscalité carbone ne seront donc pas suffisantes pour accompagner cet effort d’investissement tout en finançant également les mesures pour maîtriser les coûts de production et accompagner les plus vulnérables. Les marges de manœuvre budgétaires sont par ailleurs dépendantes d’objectifs plus globaux sur l’évolution des finances publiques.

Accompagner les plus vulnérables

Un équilibre doit aussi être trouvé entre des aides attribuées de façon large, qui ont un coût budgétaire important et génèrent des effets d’aubaine, et des aides très ciblées, qui augmentent le coût de gestion et risquent de manquer certains publics.

Il s’agit d’envisager un dispositif de gestion décentralisée des aides, avec les collectivités et les partenaires sociaux, qui privilégierait le ciblage des ménages vulnérables qui ne disposent pas encore d’alternative à l’usage des énergies fossiles.

L’analyse conduite par l’Ademe montre que le niveau de vulnérabilité ne recoupe que partiellement le niveau de richesse. À titre d’exemple, un quart des ménages qui se trouvent parmi les 10% les plus pauvres émettent plus de gaz à effet de serre⁽¹⁰⁾ qu’un quart des ménages qui se trouvent parmi les 10% les plus riches. Parmi les 10% les plus pauvres, la dépense additionnelle due à la hausse de taxe carbone et le rattrapage de la fiscalité du diesel en 2018 ont été pratiquement nuls pour les 10% les moins consommateurs d’énergies fossiles, tandis que les 10% qui en consommaient le plus ont dû faire face en moyenne à une dépense additionnelle de 227€⁽¹¹⁾.

Il existe en effet des situations très hétérogènes en fonction des localisations, des types d’habitats et des systèmes de chauffage, sans que quelques variables suffisent à résumer cette vulnérabilité. Pourtant, les systèmes d’aides existants (chèque énergie, prime à la reconversion des véhicules, prêts à taux zéro, etc.) sont aujourd’hui différenciés uniquement selon le critère de niveau de revenu.

Il s’agit là d’un sujet majeur pour améliorer l’équité et la possibilité de faire progresser la valeur du carbone.

Lever les exonérations et dérogations aux régulations environnementales

De nombreux secteurs d’activité professionnelle bénéficient aujourd’hui de taux réduits et de remboursements partiels de fiscalité environnementale (aviation, pêche, routiers, agriculture…), ou de quotas gratuits pour les installations soumises au marché européen de quotas échangeables (industries grandes consommatrices d’énergie).

Ces régimes dérogatoires sont appliqués pour préserver la compétitivité de ces secteurs, par exemple du fait de leur exposition à la concurrence internationale. Les dépenses fiscales défavorables à l’environnement étaient ainsi évaluées à 19,6 milliards d’euros en 2023⁽¹²⁾.

L’évolution des régimes dérogatoires ne devra pas accroître la difficulté des entreprises et branches qui sont particulièrement vulnérables économiquement et qui ne disposent pas d’alternatives à l’usage des énergies fossiles à court terme (industrie, agriculture et pêche, transport routier, etc.).

Qu’elle soit initiée au niveau national ou européen, la levée progressive de ces régimes demandera des négociations ciblées de contrats d’engagement et de protection entre l’État et les branches professionnelles. Ces négociations devront porter sur l’ensemble de la fiscalité et sur les obligations auxquelles sont soumis ces secteurs d’activité, mais aussi sur les aides publiques dont ils bénéficient.

Vers un processus intégré

Outre la volonté d’ouvrir rapidement des négociations élargies sur l’ensemble des enjeux soulevés ici, la construction d’une politique de conciliation nécessitera un processus de pilotage et d’évaluation pluriannuel et pérenne.

Il ne s’agit en effet pas de créer un énième processus parallèle ni une nouvelle institution, mais plutôt d’inclure la question de la conciliation des enjeux dans l’ensemble des processus de politiques générales : la gouvernance des finances publiques, les négociations de contrats entre États et régions, mais aussi entre État et branches d’activité professionnelle.

Les arbitrages et les compromis réalisés dans ce cadre devront être partagés de façon transparente avec les parties prenantes et le grand public. Il ne s’agit rien de moins que d’assurer non seulement l’équité et l’efficacité de l’action publique, mais également sa lisibilité et sa crédibilité.